现代大学形成以降,政府与大学就处于错综复杂、变化不断的关系之中,合作有之,不合作亦有之。从历史的观点看,政府与大学的关系经历了自治、控制与合作的曲折历程^[1],双方都企图在与对方的互动中争取利益最大化。也正是在这种互动中,政府与大学造就了一个典型的矛盾共同体。本文关心的是,在政府与大学这一矛盾共同体中,两者互动的动力是什么？机制是什么？动力与机制在现实中如何产生作用？广受诟病的教育腐败和学术腐败来自何处？我们认为,从交换这一人类社会最基础的行为开始,通过逻辑的理论建构和事实分析,可能是回答上述问题,进而理解和解释政府与大学互动及其关系的有益尝试。

基于对政府和大学交换行为的长期观察,本文吸收与借鉴社会学交换理论,特别是金太军等关于政府与企业交换关系的研究成果^[2],构建了政府与大学交换的“价值—资源—影响力—环境”四维分析模型。在该模型中,四个要素环环相扣,构成一个完整的逻辑链。具体地说,价值限定并预设了政府与大学行为的交集。很显然,只有价值取向具有一定的重合,两类主体才有交换的可能和必要。如果价值完全相同,则两者只有竞争替换关系,不存在交换关系的必要。如果价值完全相悖,则两者也无发生交换行为的可能。资源则为达成价值目标提供了潜在可能。任何交换行为和交换关系的发生,都是以资源交换为基础的,一方之所以和另一方交换,正是为了得到对方拥有而己方缺失或不充足的资源。因此,没有资源,就没有交换。进一步地,仅仅有价值、资源的交换意向和可能,交换行为也不会自动发生。想要形成交换关系,必须通过各种影响力作为中介。只有通过各种影响力形式,将政府和大学联系起来,才能促成交换从潜在可能向实践转变。当然,交换行为不能在真空中进行,它必须受到既定的历史、现实环境的影响,这种影响既包括积极的支持性影响,也包括消极的约束性影响。只有充分利用、尊重各类影响,交换才可能继续,交换的目标函数也才能获解。

首先,政府和大学组织使命的不同,决定了它们在目的价值和工具价值方面的差异。政府以国家富强、人民幸福为终极目标,因而必须履行区域发展、科技创新、文化传承和提高公民素质等职责,而这依赖于大学功能的发挥。大学是知识、学术、思想、文化、道德的共同体^[3],应该发挥人才培养等社会功能,因而必须依赖政府提供的各种资源。这样,交换关系的发生就有了基础和前提。

其次,价值的实现必须以一定的资源为基础,交换行为的发生也必须以相应的资源为依托。这里的资源是交换意义上的资源,即资源不仅要为对方赏识,而且能转让,能为自身带来价值。大学提供可供交换的资源元要素包括人力资本、技术、知识、品牌、声誉、社会地位等,政府提供的元要素则包括资金、设备、场地、政策、法律法规等^[4]。不管政府还是大学,只要出现资源需求,就会产生交换动机,进而寻找合作伙伴进行交换。

再次,影响力让资源运转起来,促成真正的交换行动。影响力的手段是多样的,有单边控制,也有互相控制,有强制、胁迫,也有诱导、说服。政府的特有地位及属性决定了在政府和大学的互动中,往往具有更强的影响力。大学则多采取迂回、诱导等手段,希望在双方的交换中获取更多主动。不管哪种手段和方式,交换关系的建立和交换行动的实施,必须是以影响力为中间途径和表现形式的。

最后,交换行为的发生离不开环境的允许和支持。这里的环境既涵盖历史传统和世界潮流,也涉及一定时期的政治、经济制度和社会价值规范。这就是说,交换关系并非固定不变,也并非政府和大学两者就能决定,而是要受到多种不可控因素的制约和影响。此外,政府或大学与各自环境的交流和互动中获得新的支持和约束,也将打破原有力量对比,改变影响力手段,产生新的交换环境。

为了将抽象的模型具体化,需要根据某一标准,对模型再作进一步分类。当然,不同的分类标准下有不同的分类结果,在“价值—资源—影响力—环境”四维分析模型中,对任一维度细分,都可出现不同的排列组合。从整合力和解释力出发,本文决定以“资源”作为分类标准,并以信息、权力、制度和地位为基础,将政府与大学的交换模式区分为信息控制、自由裁量、制度供给和身份认定四种模型。

这里有三点需要说明。第一,正如制度经济学、权变管理学所强调的那样,任何一项社会科学技术都是镶嵌在特定的管理情境中的^[5]。同样,任何社会科学分析技术也必须立足于特定的管理情境,本文提出的四维分析模型,其基点和解释对象仅限于近三十年行政改革和高等教育改革的实践。第二,正如韦伯提出的“理想类型”概念,本文所做的类型划分,仅出于分析的需要,这四种交换类型也常常是混合交叉的,不可将其截然分开和对立。第三,在本文中,我们对于“交换”一词的理解,仅是出于科学分析的目的,并不对它进行价值判断,也即不能因对“交换”一词的褒贬情感而降低这一概念的现实解释力。

信息不是权力,但它是通往权力的必由之路^[6]。赢得最有利的发展空间,以实现办学效益的最大化的目标要求大学寻求多方面的资源^[7]。在市场经济正在形成而并未完全建立的阶段,法制尚不成熟,教育资源的分配缺乏连续性,政府与大学的互动缺乏稳定性和可预测性,因此,大学对及时准确的政策信息有着迫切需求。

从体制环境看,作为计划经济“最后的堡垒”^[8],改革的滞后性为政府和大学各自价值目标的实现创造了有利的外部环境。资源的集中性和改革的呼声反而赋予了行政官员更大的行政处置权。比如,学科设置、科研项目及相应大量有形无形的资源成为政府手中的“香馍馍”,人人皆想得之。如果有足够的信息源支持,大学就可以进行针对性的准备和游说。此时,关系网的重要性就凸现出来了。

在我国,存在一个特殊的资源配置系统,即“非正式的社会关系网”。该系统由同乡、同学、近姻亲和朋友之间的寻助关系和寻租关系组成^[9],能影响科研项目、学术资源、办学经费、特殊政策等流向和流量。现实中饱受诟病的钱学交易、钱权交易、权学交易,其背后往往就是一张特定的“非正式社会关系网”及其变种。信息和以信息为基础的社会关系网之间的相互作用,不仅催生了政府和大学的交换行为,还塑造了以信息控制为主要特征的交换模式。以信息控制主体为分类标准,可将该交换模式划分为以下三种类型。

第一,基于政府对大学的信息控制。由于缺乏规范化信息流通机制,缺少独立获取信息的成本和权力,也由于为了争取有限资源而形成的特殊竞争,大学所需的各种信息,比如关于自身发展的相对水平和最高决策层政策意图等重要信息,常常得不到及时、准确的获悉,而教育主管部门却成为信息的“搜集器”和“传输带”。这就造成了政府相对于大学的信息优势地位。

第二,基于政府官员对政府的信息控制。虽然从法律意义上讲,大学是独立的办学主体,但为了促进高等教育发展,也为了实现自身意志,政府时常出台专门项目。为了进入这些专项并从中获得一杯羹,具有广泛政治人脉且熟悉政府内部运作的政府官员就成为大学热捧的对象,在职时或退休时受聘为大学荣誉教授、荣誉院长,便成为大学和政府“和谐”交换的场景了。

第三,基于大学对政府的信息控制。 在政府对高校放权的过程中,自我统计、自我评估和学校领导的工作报告几乎成为政府了解大学内部情况的唯一正式途径,政府和大学间的信息不对称问题十分明显。 在此情况下,大学很有可能在高校国有资产保值增值、办学水平和办学绩效乃至科研腐败等问题上向政府提供不完整、不准确甚至不真实的信息。 在该交换类型中,出于部门利益或地方利益的考虑,政府对大学的信息遮蔽、隐瞒行为也经常睁一只眼闭一只眼,形成相当的默契。

交换的信息控制模式的实质是依附权力而产生的信息不对称问题,其表现就是以“关系网”为中介,通过信息的获得和遮蔽换取利益。概括而言,信息控制模式的基础在于:首先,价值和资源两方面的异同及相互需求是大学与政府交换的促发条件。在对大学的放权过程中,政府及其官员通常会利用自身的信息优势地位谋取利益。其次,因为存在知识、信息的不足,改革实际上是一个“摸着石头过河”的过程,在此情形下,自由裁量权被赋予了天然正当性,这就为政府与大学的非正当交换提供了有利的政治环境。最后,大学与政府交换必须建立特定的交换渠道。在我国,虽不正规但很正常的关系网天然地架起了政府与大学交换的桥梁。通过网络般的关系及关系网中的各个节点,双方的资源和价值在整个网络中自由传输,使得交换得以高效并富有人情味地顺利进行。

在本文中,自由裁量权分为行政自由裁量权和大学自由裁量权。行政自由裁量权是指行政主体依据法律赋予的职责权限,基于行政目的和宪法精神,自由选择而作出的公正而合理的行政决定的权力^[10]。大学自由裁量权是指在法律法规允许的范围内,遵照大学精神,依据大学办学规律和高等教育发展实际,大学自行选择并决定作出的适应组织发展的行为权力。

“一个公共官员拥有的自由裁量权,意味着无论对他的权力有怎样有效的限制,他依然具有在作为和不作为的可能系列中作出选择的自由。”^[11]强大的行政权和财政权已成为政府控制高等教育发展的重要法宝。同时,在对大学投入的过程中,政府也自觉不自觉地强化了对大学的依赖程度。根据行使权力主体的不同,我们将这种交换分为以下三种类型。

一是以政府自由裁量权为核心。教育行政部门普遍认识到,在办学水平和绩效难以衡量特别是在大学同质化程度较高的情况下,重点学科、重点实验室的数量,以及是否入围“XX工程”是各级政府、社会公众和学生家长评价大学好坏的指南。而这些“头衔”恰恰是政府部门提供的,于是,“给钱”“给地”“给项目”就成为这种自由裁量权最为普遍的表现形式。

二是以大学自由裁量权为核心。大学的战略决策权和民办大学的资本收益权是这种自由裁量权的基本形式。在战略决策权方面,为了得到政府支持,大学往往会制定和实施若干特定的发展战略,以配合政府的宏观社会发展规划。在资本收益权方面,一些民办大学希望得到政府支持,用入股的方式将官员的利益和大学绑在一起。当然,也有部分政府官员利用职权,通过暗示或胁迫等方式获取股票和资本收益。

三是双主体自由裁量型。在此种类型中,政府和大学各自行使自由裁量权以吸引对方,促发交换。名校异地办分校就是这一类型的典型,一方面,经济发达的城市需要高水平的大学为其提供人才、科技和文化支持,因此,这些地方政府就要提供优越条件吸引高水平大学“落户”;另一方面,高水平大学为了缓解办学压力,扩大社会影响力,推进教育改革和创新,也需要在一线城市开设分校。这样,地方政府和大学的交换与合作就产生了。

考察政府与大学的自由裁量模式,不难发现,该交换模式的形成建立在高等教育放权这一改革趋势基础之上。权力的下放和分散,带来了权力的主体化和独立化,这是自由交换模式的组织基础。同时,虽然阳光化、规范化的的权力运行日趋明显,但人治色彩浓厚的行政模式具有一定的惯性,且改革需给予试错和灵活性以必要容忍和支持,于是,政府和大学的以自由裁量交换模式就应运而生了。

按照诺斯的说法,“制度是一个社会的博弈规则,或者更规范地说,它们是一些人为设计的、形成人们互动的关系的约束”^[12]。因此,对于制度,可以从两方面加以理解,一是可以将其理解为“游戏规则”,二是将这种“规则”本身作为交换内容,此时的制度即是一种资源。资源意义上的制度,具有“对付不确定性和增加个人效用的手段”的功能^[13]。因此,对于政府和大学而言,制度也就成为了交换的重要资源。

从组织学的角度看,现代大学自独立运作开始,就以提升学术声誉与提高办学效益为价值目标,且这种价值取向相对稳定。与此不同的是,不同时空背景和行政层级的政府,却有不同的价值取向,且表现出较为显著的复杂性、多样性和不稳定性。这对于相对缺乏独立性的中国大学而言,危害颇大。只要想象“一个领导,一个思路,一个做法”的场景,我们就可以理解政策连续性的重要意义了。

然而,随着改革的不断推进,执政理念逐步成熟,中央政府推行的政策日趋平稳,制度的可预期性不再可望不可求。相反的是,教育主管部门或地方政府却出于部门利益、领导水平、制度惯性的考虑,对制度供给表现出复杂的心态。有的积极贯彻中央精神,不断开拓创新,也有消极应对,甚至借机谋取私利。然而,正是这种不确定性和确定性共存的局面,才为大学的顺水推舟和政府的因势利导提供了诸多机会。至此,我们又可以发现政府和大学交换的又一领域:谋求制度以实现不确定性向确定性的转变。根据供给方式的不同,可将该类交换划分为下述三种类型。

一是自上而下型。在该类型中,政府发起、主导并极力推动高等教育制度的创新与变革。在改革进程中,只要不打破政治经济秩序,在宪法原则和伦理道德的框架内,“要不要改、改什么、如何改是由一个权力中心(党中央、国务院)最后定夺的”,“权力中心提供新的制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素”^[14]。改革开放以来,大学的领导体制、办学体制、学位制度的改革道路就是这一供给模式的典型案例。

二是自下而上型。在该模式中,大学作为第一行动集团,首先在本校创设相关制度或政策,而后向政府力荐推行。在创建世界一流大学的背景下,随着“钱学森之问”的提出,如何改革僵化、落后的大学制度,形成具有特色的办学道路,是高水平大学急需解决的问题。然而,对此,政府却迟迟没有给予有力的制度供给。基于此,与其坐等,不如主动出击,敢为天下先。

三是中间扩散型。在该模式中,第一行动集团是中间组织或个人,一般而言,它们对大学和政府的运作较为了解,也较有影响力,比如西方国家的大学拨款委员会。在我国,承担了这一角色的主要是公共知识分子和离退休领导干部,他(她)们提出的看法意见和政策建议,往往能得到高层决策者的重视,并成为正式的大学制度。

不难发现,制度供给模式与前两种模式相比有两大特征。第一,大学与政府在谋求持续性地交换。对政府来说,与大学逐个谈判和讨价还价不仅费时费力,还易引起公平争议,被指“不放手”。对大学来说,日趋激烈的竞争环境和不同的发展基础要求其制定发展战略,确保发展方向的一致性,而不遭致“政策断网”和资源浪费。这种持续性特征是信息交换和自由裁量交换模式所不具备的。第二,政府与大学在谋求合法化的交换。在交换中,政府和大学面临的一个直接挑战就是合法化问题。在前两种模式中,究其本质而言,都是借助于“关系网”这种潜规则而进行的交换,因而合法性较低,而在制度供给的模式中,各种交换都可以在阳光下运行,接受社会监督。

身份,是一种资格,一种资源,更是一种荣誉。因此,任何组织或个人对特殊身份都充满向往,情有独钟。身份认定,则是一方利用自身的地位和资源,给予另一方以某种符号,并将这种符号与自身紧密联系起来,使另一方获得某种资格、资源和荣誉的行为。大学和政府的身份认定型交换模式,就是双方通过身份认定的方式进行交换,满足各自需求,实现自身价值,进而实现共赢局面。这种交换也可以区分为三种模式。

第一,以政府资源为核心的身份认定模式。对大学而言,政府能给予的身份包括是否进入某些工程和计划,比如是否进入“211工程”;大学的行政级别是厅级还是副部级;大学的学术荣誉,比如是否入选重点学科;大学领导的政治身份,比如是否成为人大代表。有了这些身份,大学就能获取更大的政治资本和谈判资本,更易获得更大项目和更多经费,创造更好的学术平台,吸引更优秀的教员和生源,创设并抓住更多社会合作机会。

正因为政府给予的身份十分重要,大学通常都会极力争取,但获得政府的身份认定是一项复杂的行动过程,需要大学采取多种影响力手段。而采取任一影响力手段,又要受到目标身份的性质、大学与政府的力量对比、竞争者之间的力量格局和宏观的政治环境,以及社会舆论等因素的制约。大学通常会采取的主要措施包括:①积极执行。比如,大学顺应政府意图,才能顺利“拿下”政府的各项评估、工程、项目,进而获得身份上的回报。②说服。一般而言,大学领导的政治背景越强硬,政治技巧越灵活,著名学者的资历越老,社会影响力越大,说服政府并获取身份的机会就越大。③联合。这里指的是大学与政府合作,争取到其他部门或更高级别政府的身份,比如“985工程”的产生就是北大、清华与教育部的联合行动,而该工程入选学校的增多,则是大学与地方政府的“共谋”结果。④舆论。比如,大学通过舆论造势,取得社会支持,诱使政府满足大学要求,从而获得身份。⑤胁迫。比如,一些政治升迁无望的老校长,要求教育部给大学特殊的身份“照顾”,否则就“破罐子破摔”,大有“不答应老子,老子就不走了”的“泼猴”作风,胁迫政府答应其请求。

第二,以大学为核心的身份认定模式。著名大学对政府进行的排名和给官员颁发的荣誉称谓就是典型的大学给予政府的身份。有了这些身份,就意味着部门政绩和官员素质获得了认可,对社会,可以展现出更好的形象,对上级,易于获取更多的政治信任。另外,作为高等教育和高新技术的集中地,更多、更好的大学,可以使所在地成为“文化(教育、科技)大(强)省(市)”。这样,该地区就更容易获得国家的支持和高新企业的青睐。

大学是否给予政府以特定身份,并不取决于政府的一厢情愿,而是建立在双方互动的基础之上,并以大学的认定为最终裁断。进一步地,大学的最终裁决,不仅取决于政府采取的措施,也受到大学与政府的力量对比,政府间相互竞争的激励程度,宏观制度环境、社会环境等的影响。政府通常会采取的主要措施包括:①积极配合。比如,为了在各类政府评价中取得较好的名次,政府往往会积极配合大学的评估工作,力图获得更高的印象分。②主动示好。比如,政府设立委托项目,让具有社会影响力的大学对该城市进行包装,大学则心领神会,设计出有利于委托方的评价方案,使其获得“全国最佳XX城市”等称号。③直接交换。比如,个别政府领导以项目、政策等好处换取大学的博士、兼职教授等头衔认定。④软硬兼施。直接交换不奏效时,一些地方官员一方面说明这些身份的尊贵性和重要性,另一方面又以交通、城建等作为威胁,迫使大学满足其要求。⑤全力支持。比如,在政府长期支持下,该地区高等教育发展迅速,地方也就自然获得了“教育强省”的身份了。

需说明的是,大学、政府的各种影响力手段,一般都是“联合作战”“灵活作战”的结果。考察身份认定模式,我们可以发现,尽管其交换的内容、方式多有不同,甚至会存在多种变体,但从根本上说,该模式是一方通过交换同时占有两种以上的政治、经济和学术资本,是一种“赢者通吃”的交换模式。

很显然,政府和大学之间的交换并不是随意的,它会受到来自法律、社会、上级及市场等社会性制约。这四种力量的交错作用,为政府和大学的交换关系编制了一张强大的约束网,任何一方不管有意无意地发起冲击,都会受到这张大网的强烈反弹。即使强力冲破某个网络节点,也必然要付出巨大代价。也正因为这些制约,才避免和抑制了政府和大学出于自利和短视而采取的“杀鸡取卵”行为。然而,即便不触碰这张约束网,政府和大学交换关系中的价值、资源和影响力手段也都会呈现出一定的规律性。

当前,传统的全能政府的痕迹依然存在^[15],但政府毕竟在重塑其与其他组织包括大学的关系,放权成为“重塑进程”中的重要步骤和特征。然而,权力下放,大大激发了政府和大学的主体意识和寻利动机,同时,由于法制和监督的滞后,促成了政府和大学的交换要么以改革的名义公开进行,要么索性暗箱操作,形成表面上的“双赢”。

进一步地,政府用以交换的资源可被区分为两个类别。其中,第一类是出让资源不会直接损害政府及其官员利益,比如政府给予大学的财政支持。对政府来说,该类资源的出让只是短时的财政减少。第二类则是出让资源会直接损害政府利益,但政府最终会得到更大的收益,比如改革放权会让政府失去很多,但其结果则是政府形象和社会发展的大幅进步。

不难发现,第一类资源是公共利益,也是政府的外围利益;第二类资源则是私人利益,也是政府的核心利益。就其实质而言,政府用以交换的资源遵循着从外围利益(公共利益)向核心利益(私人利益)转变并加重的演变逻辑。当然,这种转变是形势变化和各主体间不断竞争的结果。

对政府而言,职责权限的微小差异使得政府资源具有较强的可复制性,从而削弱了政府资源的比较优势。一个地方政府提供的政策、项目、土地、资金,另一地方政府同样能提供,甚至可以提供更多。在竞争愈发激烈的当下,政府供给的资源量越来越多,其市场价值就只能越来越小。同时,较之于政府权限的固定性,大学业务和产品的可流动性又进一步强化了双方资源价值的差距对比。此时,政府就会在大学的促动下开发新的合作资源。

对大学而言,同样由于功能的雷同性和可模仿性,大学间的竞争也会带来资源价值的降低。如进行政府绩效评估的组织越多,该类资源的交换价值也就越低。为了应对和改善这种局面,大学只能采取三种策略:一是加强公关,维系政府的合作意愿;二是提升自身价值,扩大资源的影响力,在竞争中赢取主动;三是在压力过大的情形下,主动退出竞争,寻求其他交换机会。当然,这三种策略的成本和约束不同,大学需要根据自身条件作出合理选择。

本文探究政府与大学不同的交换模式及其变迁过程,不仅能揭示双方的互动逻辑,还可以为调节这种互动提供知识储备和理论支持。当然,本文仅是政府与大学交换模式研究的初步尝试,也存在若干局限:第一,作为一项宏观研究,本文并未对所构造的理论进行实证检验;第二,作为理论研究,笔者着力于对问题现象及其本质的揭示,并未提供相应的解决策略,这也是本文的局限。