现代系统理论的开创者贝塔朗菲(L. von Bertalanffy)指出,“系统”是相互作用的多元素的复合体,其具有三个方面的特征:一是多元性。每个系统都是存在一定差异的、多样化的构成要素的统一体。二是联动性。每个系统构成要素间都是互相关联的,它们彼此限制与激励,没有哪个要素能够完全独立地存在。三是整体协调性。全部要素在某种秩序的引导下形成一种有机整体,要素自身的有序及彼此间的和谐构成了系统的整体性协调^[1]。当我们以宏观视角研究整个社会发展及其政治体系的运转时,理应从动态的、持续的特征对其加以理解,即整个社会政治系统是一个不断运转、吐故纳新的持续性过程。它的一项重要责任便是根据社会问题的输入,在合理调配资源的基础上以公共政策的制定与实施作为系统输出,从而解决层出不穷、日益复杂的社会难题。公共政策作为政府从事社会治理活动的重要工具之一,是由众多要素组织而成的人为开放性系统。换句话说,公共政策系统是在政策制定、实施、评价、终结等多个环节所包含的“一整套相互联系的要素,包括公共机构、政策制度、政府官僚机构,以及社会总体的法律和价值观等”^[2]。对于政策终结而言,由于其承接了新旧政策间的交替,故作为社会政策系统中的一个重要因素存在。其运行由参与者、作用对象、诱发因素、主客观环境等要素组成。在当今追求民主、法治的政治体系中,任何参与者都难以通过强行使用权力而占据终结议程的主导地位。他们必须在旧政策是否应当被终结的问题上证明自身定位的合理性,并说明反对方的选择所可能产生的后果。显然,互动、分析、争论是不可避免的,而这一过程无疑需要消耗人、财、物、信息、时间等各类资源。因此我们认为,政策终结本身也符合多元、相关及整体的一般系统特征。

在系统论的基础上,我们采用耗散结构论(dissipative structure theory)来考察政策终结过程。该理论是由比利时化学家普利高津(I. Prigogine)于1969年提出的,其研究一个开放系统由混沌向有序转化的机理、条件和规律。他认为,热力学第一定律及统计力学所揭示的是孤立系统的平衡或者近平衡态条件下的规律。耗散结构论的研究对象一般是距平衡态相差甚大的、流动的、开放的系统。这些特性不局限于物理、化学、生物等自然领域,同样适用于政治、经济、文化等社会领域。当系统内部某个或多个要素的改变积累至一定程度时,在外部条件的促进下可借助要素间有序与无序状态的差异作用力(涨落)产生突变。这种突变将带领系统要素由起初的无序态势跃升至有序的态势。这种有序是在时间、空间、行为等全方位的有序。由此形成的有序结构必须持续地与系统外部环境作物质、能量的交流与互换,从而保持新结构的持久与稳定,我们将其称为耗散结构。

理论力学指出,物体如不受任何力的作用,将保持静止或者匀速运动状态。如物体的运转状态发生变化,则必定受到其他物体的作用力^[3]。在此意义上,我们可将参与到政策终结过程中的要素划分为动力和阻力,其议程是否能够顺利进行取决于双方互动的激烈程度。支持者“欲使过时无效的政策得以顺利终结,就必须对现行政策安排下各方力量的对比情况进行分析,使动力大于阻力”^[4]。这如同萨巴蒂尔提出的倡议联盟框架,政策系统的变革可以看做是多个倡议联盟之间互动与竞争的产物,当然,这种互动过程还将受到多种外部因素的影响^[5]。综上来看,政策终结议程的推行是系统内各要素间竞争、合作等关系的合力超过临界值而引发突变的结果,这一合力形成的协同过程即系统动力的产生过程。理论上,政策终结系统中的互动交流与系统耗散物质和能量具有高度的相似性,这为耗散结构论解释其系统动力机制找到了理论支点。

“熵”来源于希腊语,是用来指示变化的概念。早期在热力学中得到应用,1856年,德国物理学家克劳休斯首次采用热力学熵的概念衡量封闭的物质系统中能量的衰减程度。他认为,熵值越大,系统越趋于无序;熵值越小,则系统越趋于有序。1877年,玻尔兹曼从微观的角度对“熵”作了进一步研究,认为熵是对系统不确定性的一种度量,熵值的大小决定了系统的混乱程度,换句话说,熵衡量了系统的无组织程度。最为关键的是,玻尔兹曼将熵的概念扩展至远离平衡态的热力学系统及非热力学系统之上,逐渐成为人们生活中常用到的原理。到了20世纪六七十年代,普利高津的耗散结构论引入了“熵流”这一概念。他认为,相对于早期仅讨论热力学的封闭系统而言,更应当看到开放系统与外界产生的物质、能量等要素的交换过程,这种过程可形象地定义为“熵流”。耗散结构论认为,开放系统的熵流dS应当分为两部分:dS=d_eS+d_iS。该公式中,开放系统的熵流用dS表示,d_eS和d_iS表示其两个构成部分。前者被称为交换熵流,即系统和外部环境的熵互换,它的正负性不固定,也有可能是零。后者称之为系统内部熵,不能出现负值的情况。随着现代社会结构的日益复杂,熵作为衡量状态变化的概念被广泛地应用到了管理学、社会学、信息学、生物学等多个领域。诺贝尔化学奖获得者弗雷德里克·索迪就曾表示:“熵的定律最终支配着政治制度的盛衰以及商务实业的命脉。”^[6]那么,对于当前充满高度复杂和不确定性的社会治理来说,如何解决层出不穷的无序问题理应在耗散结构及其熵流的思想下得到相应合理的解释。政策终结的动力系统是作用于终结议程各个要素所形成合力的集中体现,其包括有形要素,如人力、财物,也包括无形要素,如制度、权威、信息等。根据耗散结构论关于熵流的讨论,我们可将诸要素视为内部熵流的来源,具体内容见表 1。

表 1

Table 1

表 1( Table 1)

表 1 政策终结系统中的熵流 熵流类型 熵流含义 人力熵流 政策终结参与者的构成、性质、数量及质量等 财物熵流 保证政策终结参与组织的正常运转、促进参与者同其他要素博弈的经费支持 制度熵流 有关组织、议程、监督等相关的法律、规章、元政策等 权威熵流 对政策终结过程能够起到决定性作用的意志 信息熵流 系统内部要素间、系统与外部环境间关于政策终结活动主客观两方面的消息、指令、数据、符号等的交流与传递

表 1 政策终结系统中的熵流

耗散结构论指出,系统的存在可划分为两种状态:平衡态和非平衡态。平衡态是在没有外界影响条件下的稳定状态,其具有两个特征:系统随时间变化达到一种不变的状态;稳定状态系统内不存在物理量的宏观流动。凡不同时具有以上两个条件的状态即成为非平衡态。系统的有序状态也相应地分为静态的有序和动态的有序,而耗散结构论描述的即系统由无序转变为有序的过程。社会治理当中的繁杂问题可看做一种无序状态,而公共政策终结活动能够保持政策过程在资源分配、效力发挥等方面的科学性,这显然是促进社会治理系统及政策系统走向有序的过程。政策终结系统与耗散结构的关系,可从以下几个方面加以认识。

第一,政策终结系统是开放系统。根据热力学第二定律,孤立的系统自觉地走向无序,即系统在孤立、封闭的情况下,它的熵会不断增大,当其实现最大化的时候,该系统处于一种最无序的状态,即便这种无序从宏观上看是平衡的。只有具有流动性、开放性的系统,才能借助同外部环境间物质能量的交流与互换而将外部负熵流导入系统内部,从而抵消不断增大的系统内部熵。只有这种持续的抵消过程才能逐渐降低整个系统的熵,使其由混沌而无序迈向协调而有序的状态。前面内容分析到,政策终结系统内部具有人力、财物、制度、权威、信息等熵流,且该系统处于整个公共政策系统的大环境中,因而其符合系统熵dS=d_eS+d_iS的特征。热力学第二定律要求系统内部熵的产生为非负,即d_iS≥0,而d_eS的大小由系统与外部环境的交换来决定。当d_eS＜0时,只要这一负熵的强度足够在抵消掉系统内部熵d_iS的同时仍有富余,它便可以继续降低总的系统熵增量以致dS为负,从而推动该系统转变为相对有序的态势。显然,这要求我们对政策终结系统的外部熵交换提供稳定的保障。

第二,政策终结系统远离平衡态。每个系统只有处于开放的、非平衡的状态下才能构成耗散结构。伴随社会复杂性与不确定性的增强,政策终结系统内部各要素间的差异性也随之增大。从参与者来说,我们可根据官方与非官方色彩将政策终结的行动者进行划分。显然,具有官方色彩的参与者依靠法定权威在终结过程中具有较大的优势,往往起到决定性的作用,而非官方参与者则更多处于一种从属的地位。从支配的资源上来看,参与者之间能够支配的人、财、物、信息等政策资源差异较大。现实中,反对方成员由于大多属于现有政策体系的受益者,因而比支持方掌握有更多的资源。从利益相关角度来看,不同的旧政策在提到终结议程中时将会遇到不同的反对力量,同时,即便对同一个旧政策而言,正反力量间的关注点往往具有较强差异性,而这些差异大多并非绝对不相容,双方论据的相容性更增强了政策终结系统的复杂与多变。上述诸多差异使得政策终结系统处于一种非平衡态之中。

第三,政策终结系统通过突变过程产生自组织现象,即存在形成耗散结构的临界值。耗散结构论指出,无序状态下的系统要走向有序,必须在内部参量或者外部条件作用下达到某种临界状态才能得以实现。换句话说,处于临界状态下的控制参量的细微变化则能够推动系统实现量变到质变的过程。政策终结系统产生非平衡相变的临界值有诸多表现。例如,在系统参与者之间的博弈较量过程中,政策评价是判断旧政策是否应当被终结的重要标准。一旦评价组织确定旧政策已经完全实现了预定目标,或者说政策实现的特定效果、效益与投入的资源的比例关系不佳,再或者从整个社会环境中来看,旧政策在其他社会领域产生了消极作用或者加重了其他某些社会问题,有违社会公平,缺乏回应性等,此时系统将达到临界值从而实现终结。类似地,临界值还可表现为反对方力量的消失(如运转资源枯竭或被正方力量吸纳等),国家政治经济系统的巨变等。当然,社会科学研究无法像自然科学那样完全将临界值进行确定性的数理表述,但作为政策终结系统形成耗散结构的一个重要条件,临界值的存在是我们不能忽视的。

第四,政策终结系统内部要素间具有非线性约束。耗散结构论认为,系统内部要素间的非线性约束促使其形成协同效应,进而由无序状态转为有序。政策终结系统中存在大量的非线性因素,每项旧政策在走向终结的过程都存在间断性与连续性、人的行为与规则改变、基于利益而形成的组织间的互动、创新行为的学习和传播等因素,这些因素不能用线性数学模型描述,甚至难以用一般逻辑来阐释其改变。例如,过时、多余或无效的政策滞留引发了一系列的社会问题,这些问题有些是人们已经意识到了,但如果没有触及普遍的利益,则需要某种“突发性”事件来催化^[7]。“孙志刚事件”在不到半年时间内迫使政府将《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》予以终结。相反,在美国政府终结为麻风病患者提供终身居住与照料的政策过程中,麻风病患者、职员及安置麻风病患者的社区通过各种方式成功地将终结的进度拖延了将近50年^[8]。不难想象,在支持与反对两方力量的碰撞之下,系统各个要素间通过自催化和交叉催化行为与外部环境产生非线性的复制、放大作用,促使系统内产生序参量,进而使要素行为得到协同而产生出宏观序,由此为政策终结系统的耗散结构提供了动力支持。

第五,政策终结系统内要素间的随机性涨落导致有序。系统内部各要素的活动无法时刻处于系统宏观协调状态下的个体性协调,这种与协调间的差异称之为涨落,其容易导致系统偏离既定目标而运行。当系统运行平稳的时候,涨落的存在将起到负作用,系统自有的修复能力可促使其处于持续平稳的态势,在系统达到非平稳态势的临界点时,涨落将带领其由非平稳态势提升至新的秩序态势。前面提到,非平衡态下的政策终结系统诸多要素间存在较大的差异。显然,这些差异是终结系统内产生涨落的动力。也就是说,终结系统内的涨落促使其构成要素间激烈地互动,导致旧的政策系统有所突变,终结得以实现。如果从全社会政策系统长期的、动态的角度来看,政策终结子系统实现有序化、自觉化,将及时终结那些无效、低效、过时的旧政策,促进政策系统新陈代谢,而这无疑将大大利于整个公共政策系统耗散结构的形成,进而也使其走向有序。

耗散结构论用序参量来描述系统的有序程度,其变化值用来刻画系统从有序向无序的转变情况。它是系统内诸多子系统互动与竞争的产物。同时,序参量对子系统具有支配作用,进而在宏观上影响整个系统的演变过程。政策终结的最终目标是实现旧政策的废止,我们可以从两个方面来考察其实现过程。一方面,旧政策由于滞留在政策系统中而产生诸多负面效应,其中的原因有多种,例如,政策目标的实现、政策环境的变迁、政策客体的消失等。总之,政策滞留所引发的资源浪费、新旧政策冲突等社会问题必然给部分组织或个人带来利益上的损失与冲突,甚至对社会的发展产生阻碍。当然,这种冲突有显性的也有隐性的。我们将那些明晰的、直接的、显而易见的冲突称为显性冲突,而隐性冲突则由于其短时间内难以凸显而无法受到人们的重视。根据萨巴蒂尔的倡议联盟框架,受到问题政策显性影响的组织、群体、个人在共同利益的驱使下将结成政策终结联盟,换句话说,显性冲突将作为终结议程的起点。另一方面,由于公共政策的执行涉及利益分配,不难想象,问题政策形成的既得利益者将是最直接的反对者,他们同样会结成反方联盟,与前者进行竞争,以此来巩固、维护自身在政策系统中的地位、拥有的资源,以及获取的利益。由此可见,显性冲突主导着终结联盟双方的行为,政策终结的动力是在正反联盟间的不断互动与竞争的过程中实现的。也就是说,终结联盟与旧政策间的显性冲突及正反联盟间的利益冲突是终结系统的两个重要序参量。

理论物理指出,我们可根据演进的方式将组织归为他组织和自组织两个类型。他组织的建构是在外部意志作用下得以实现的。如果组织不受外部意志的作用,内部各要素间自发形成某种秩序并按照此秩序协调地运转,从而使组织达到一种有序的状态,我们就称其为自组织。从现实来看,政策终结行为尚无法律、制度、政策等规范可供遵循,即终结系统处于混沌的状态。序参量促使参与者之间形成互动并得到放大,促使系统走向有序,即激发政策过程的良性循环,促进系统新陈代谢,这便是政策终结系统的自组织行为。具体来看,由于政策终结现象相对较少发生,更缺乏制度性规定予以指导,在利益冲突等序参量尚未凸显时,基本无“系统”可言,当控制参量的影响超过临界值时,终结系统内部显现出随机性涨落,进而促使规范的、有序的政策终结体系形成。这种自组织动力的重要来源从实质上而言是各个参与者对自身利益的追逐与维持,在利益冲突的驱使下,联盟间的互动难以避免。例如,联盟可质疑对方所描述的问题严重性的数据有效性,质疑旧政策与相关结果的因果关系假设,也可从对方行动方案执行成本的可行性方面指出其存在的问题,以此动员反对力量,即创造或扩大自身联盟的力量。也就是说,利益冲突形成的自组织行为是政策终结系统的强大内生动力。

在耗散结构论中,外界环境对系统的影响变量称为控制参量,它是系统外部各种因素的统称。对开放系统而言,其自组织行为无法脱离于外界环境而执行,需通过控制参量与外界进行交流。我们能够通过调整、约束、改变控制参量而影响序参量的演化。换句话说,控制参量是突破非平衡相变临界值的重要因素。例如,空间有限的溜冰场中有很多人,在没有统一管理的情况下人们溜冰的次序、方向往往是混乱的,因而时常发生碰撞。当有人发现与周围近身的溜冰者沿相同方向行进可大大降低碰撞的几率后,冰场的秩序则随着该意识范围的扩大而形成。依靠溜冰者个人的自我意识而形成的统一方向行动,显然是一种自组织行为。当然,依靠个体自发地形成这种有序状态需要耗费较长的时间,如果有指挥者在一旁引导、管理大家进行同方向溜冰,则能够很快形成有序格局。显然,指挥者带来的外力干预为系统的转化起到了重要促进作用,我们将其视为控制参量。在政策终结过程中,有多种能够干预其行为的控制参量,如法律法规、公共政策、社会舆论、对政策的监督与评价等,其中,社会舆论及对政策的监督与评价由于能够对旧政策作出较为明确、直接的价值判断,因而成为政策终结系统动力中的重要控制参量。

根据上文的分析,我们将政策终结系统的动力模型建构如图 1所示。

系统中的人力熵流由正反两个联盟及中立者、政策掮客构成。各个联盟的参与者分为国家公共法权参与者、社会政治法权参与者,以及社会非法权参与者,由于联盟中并非必然有三种参与者同时存在,故用虚线将他们隔开,当然,代表正反联盟的圆圈也因其构成会受外界因素影响发生变化而用虚线表示。政策掮客在终结过程中起到游说、缓和的作用,中立者则具有被任何联盟吸纳的可能性,故二者游离于正反联盟之间。系统的序参量用政策终结联盟与旧政策间的显性冲突,以及两种联盟间的利益冲突来表示。在正反终结联盟周围,财物熵流、制度熵流、权威熵流,以及信息熵流不断地与人力熵流进行互动,产生系统内部熵d_iS,联盟双方在互相具有冲突性利益的驱使下呈现出自组织运动,我们将各个熵流所组成的政策终结动力系统整合在一个虚线圆圈中,虚线意味着这是一个同外界有不断的物质和能量交换的开放系统。最外圈的虚线圆代表政策终结系统的外界环境,包含社会舆论、政策评价与监督等各类控制参量。控制参量通过强化显性冲突,转变隐性冲突为显性冲突等行为推动政策终结联盟的自组织行为。同时,由于联盟双方都可受到控制参量的影响,即社会舆论、政策评价结果在一定程度上的可控性使其有能力稳固联盟利益的合理性。换句话说,当政策终结联盟针对旧政策指出其存在负面问题1,而反对联盟在难以质疑问题1时,其大可通过有倾向性的政策评价寻找其他不会给自身带来负面影响的问题2,并可利用社会舆论为其评价结果提供支持,而这显然将增加双方的争论焦点。当然,我们所期望的是控制参量能够增强终结联盟的力量,而不是使反对方受益,这也进一步为我们指出,减弱双方冲突的强度将是增强终结系统动力的一个关键。总的来看,在联盟间各种利益冲突的此消彼长过程中重复博弈,由它们所构成的政策终结系统同外界环境不断地进行物质、能量、信息的交换,通过社会高度复杂与不确定性带来的非线性机制突破非平衡相变临界值,从而形成耗散结构,产出应有的动力而推进对旧政策的终结进程。

图 1( Figure 1)

图 1 政策终结系统动力模型

耗散结构论指出,序参量能够反映系统的稳定性。因此,我们可从政策终结联盟同旧政策之间、正反终结联盟之间的利益冲突这两个序参量上着手。前者影响着正方联盟主张废止旧政策的积极性,后者则体现出终结议程中推动与阻碍双方的力量对比,将直接影响系统动力的输出。一方面,从终结联盟同旧政策间的冲突来看,“显性冲突”作为议程的导火索,在此不再赘述,而我们应当关注的是“隐性冲突”。公共政策终结研究在避免政策僵化、节约政策资源等方面具有较强的现实意义,然而,不论是学术界还是社会治理的实践部门,都尚未将该问题重视起来,没有一个主动发掘、审查那些过时无效政策的机制,加之不少政策负效应的产生是长期的、慢性的,这也增大了发现问题的难度。显然,建立规范的政策审查机制,及时发现旧政策存在的问题,将“隐性冲突”转化为“显性冲突”是增强政策终结系统动力的重要途径。另一方面,对于正反终结联盟间的利益冲突这一序参量来说,它是系统动力中最为关键的部分。缩小并弱化联盟双方的利益冲突范围与强度,化解反终结联盟的力量,消除其抵触心理成为推动议程进度的关键。

终结系统的自组织运动成为减少运转过程内部损耗,降低系统内部熵d_iS,进而促进其形成耗散结构的又一关键点。一方面,应当强化联盟成员对终结作用对象及联盟行动理念中关键要素的理解。由于终结行为时常会遇到较大的阻力,故多是一个漫长的过程,这需要成员时刻关注涉及旧政策负效应的变量情况,考察其是否与正常标准存在差异,以作为分析互动中的有力论据。另一方面,应当深化成员对信念体系内部逻辑关系和因果关系认识。虽然推动者不愿质疑他们最关键的理念,然而实践经验及反方联盟的抵抗或许在积累至一定程度时会攻破其心理防线。那么,强化终结意志,提高对联盟观点内部逻辑关系的认识将是着力寻找有效机制,用以实现终结目标的过程。这种以终结为导向的学习最终将强化维护联盟自身利益的意识,从而促动政策终结系统内部的自组织运动。

自组织运动的形成需要较为复杂的条件且耗时较长,因此,作为系统动力产生催化剂的控制参量作用便凸显了出来,充分发挥其效用将是促进政策终结系统形成耗散结构的又一有效途径。社会舆论这一控制参量在信息传播速度、广度、深度等方面具有较大优势,舆论能够在较大程度上反映各类社会群体对公共政策的看法。对于政策评价与监督两个控制参量而言,评价可由专门的组织机构执行,也可组织社会公众参加对政策的评估。评价结果除了能够作为终结联盟行动的有力依据外,适时将其公布也能利于争取到潜在的支持者。此外,对旧政策的监控有利于向终结联盟传达原有目标的变化、效力的递减、社会倾向的转变,以及旧政策领域的溢出等信号,从而避免错过终结行动的最佳时机。

总的来看,政策终结系统是一个远离平衡态的开放系统,参与到其中的各类主体根据自身对终结行为的态度形成支持与反对两方联盟,双方围绕旧政策在非线性作用下产生冲突并进行互动,而不断地互动与博弈则成为系统得以运转的动力,同时,这种动力也促进了系统的自组织行为,进而由政策终结系统的自觉有序扩展至整个社会政策系统的自觉有序。在这一过程中,推动政策终结联盟与旧政策间冲突由“隐性”向“显性”的转变,随后尽快化解正反联盟间的冲突,引导联盟成员积极进行以终结为导向的学习,并促进政策评价与社会舆论的合理运用将是保持政策终结系统动力输出的关键。应当看到,系统中的隐性冲突、显性冲突、利益冲突、社会舆论、政策评价、以终结为导向的学习等要素虽有区别但又保持着高度的相干性,所有要素都围绕“交换”“沟通”等概念运转,而这正是耗散结构论在政策终结系统动力结构中的精华所在。